市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)首先是信用經(jīng)濟(jì)，信用經(jīng)濟(jì)必須是法治經(jīng)濟(jì)。”在2020年11月25日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理深刻地指明了這一點(diǎn)。法治之于信用，是車之兩輪，鳥之雙翼。不講法治的信用，無異于無輪之車，折翼之鳥，不但無法行穩(wěn)致遠(yuǎn)，而且極可能導(dǎo)致公權(quán)濫用，私益受損，傷及市場(chǎng)活力，戕害營商環(huán)境。
法治，必須是具像的，要擁有可落實(shí)落地、具備可操作性的路徑。《全國公共信用信息基礎(chǔ)目錄（2021 年版）》（以下簡稱《基礎(chǔ)目錄》）及《全國失信懲戒措施基礎(chǔ)清單（2021 年版）》（《基礎(chǔ)清單》）正是這方面極好的示范。
正本清源，規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)
正如其名稱所彰顯的那樣，《基礎(chǔ)目錄》與《基礎(chǔ)清單》解決的，正是信用法治中的“基礎(chǔ)”問題，也就是說，什么屬于公共信用信息，如何運(yùn)用公共信用信息實(shí)施懲戒。
首先，《基礎(chǔ)目錄》規(guī)定，本目錄所稱信用信息，是指可用于識(shí)別、分析、判斷信用主體信用狀況的信息。依此限縮性表述，那些無法承擔(dān)“識(shí)別、分析、判斷”信用功能的信息，不應(yīng)納入目錄，例如，無償獻(xiàn)血、退役軍人管理、宗教信仰等的個(gè)人信息，完全與“信用”無關(guān)，《基礎(chǔ)目錄》將其排除在外，法理事理情理，理理相通。
按照同一邏輯，慈善捐贈(zèng)、志愿服務(wù)也可以排除在外，這樣，就吻合了“信用”意在判斷行為主體履行法定或約定義務(wù)狀況的功用價(jià)值，避免信用治理泛道德化。僅此一項(xiàng)，即可最大限度地遏制現(xiàn)實(shí)生活中的種種“信用治理”亂象。例如，某地規(guī)定，捐贈(zèng)1萬元，加信用分十分，實(shí)屬對(duì)信用的極大誤用。
緊接著，《基礎(chǔ)目錄》規(guī)定，本目錄所稱公共信用信息，是指國家機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下簡稱“公共管理機(jī)構(gòu)”）在履行法定職責(zé)、提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生和獲取的信用信息。依此規(guī)定，“公共信用信息”的公共性，體現(xiàn)在信息產(chǎn)生和獲取的主體方面，即除了行使公共權(quán)力的國家機(jī)關(guān)之外，依授權(quán)行使管理職能的法定組織，也是公共信用信息的歸集主體。
例如，上海申通地鐵集團(tuán)有限公司雖然是企業(yè)，但依據(jù)法規(guī)的授權(quán)，可以針對(duì)地鐵空間內(nèi)的違法行為行使執(zhí)法權(quán)；類似地，上海機(jī)場(chǎng)集團(tuán)有限公司也可以對(duì)空港區(qū)域內(nèi)的違法行為行使執(zhí)法權(quán)，特別是在疫情防控期間，由此獲得的行政相對(duì)人違法信息，當(dāng)然可以納入公共信用信息目錄的范圍。
在明確了基本概念之后，《基礎(chǔ)目錄》依次列明了“公共信用信息納入范圍”、“應(yīng)當(dāng)依法審慎納入的信息”及“公共信用信息歸集的重點(diǎn)領(lǐng)域”。很顯然，這里采取的是“一般規(guī)定”加上“負(fù)面特殊規(guī)定”再輔以“正面重點(diǎn)領(lǐng)域”的結(jié)構(gòu)。
所謂“負(fù)面特殊規(guī)定”，是指“應(yīng)當(dāng)依法審慎納入的信息”，其中充滿了基于法理的價(jià)值判斷。例如，涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息，顯然不得歸集，因?yàn)槿烁駲?quán)的維護(hù)，其法益價(jià)值顯然高于信用治理。而涉及未成年人、不具備完全民事行為能力的其他自然人的信息，也不得納入公共信用信息范圍，其法益價(jià)值在于，未成年人心智尚不健全，“年輕人犯錯(cuò)誤，上帝也會(huì)原諒”，何況在法律上，尚不具備完全民事行為能力的未成年人，也不具備法律責(zé)任能力。
而所謂“正面重點(diǎn)領(lǐng)域”，是指應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)加強(qiáng)公共信用信息歸集工作的領(lǐng)域，舉凡“安全生產(chǎn)和消防安全、醫(yī)療衛(wèi)生、國防、質(zhì)量管理、勞動(dòng)用工”等領(lǐng)域，要么關(guān)乎國家安全，要么關(guān)乎公共利益，要么關(guān)乎社會(huì)公平底線的守護(hù)，當(dāng)然必須運(yùn)用信用手段，嚴(yán)加治理。
央地協(xié)同，審慎包容
無論是《基礎(chǔ)目錄》還是《基礎(chǔ)清單》，均充分體現(xiàn)了央地協(xié)同、審慎包容的理念和技術(shù)。
所謂央地協(xié)同，是指國家與地方層面，分別設(shè)定公共信用信息的納入范圍的權(quán)限，分別界定失信懲戒措施的種類及其適用對(duì)象，其中最為重要的是權(quán)源安排。
《基礎(chǔ)目錄》規(guī)定，除法律、法規(guī)或者黨中央、國務(wù)院政策文件另有規(guī)定外，不得超出本目錄所列范圍采集公共信用信息。類似地，《基礎(chǔ)清單》規(guī)定，除法律、法規(guī)或者黨中央、國務(wù)院政策文件另有規(guī)定外，不得超出本清單所列范圍開展失信懲戒。
這也就意味著，國家層面有權(quán)在《基礎(chǔ)目錄》及《基礎(chǔ)清單》之外增設(shè)公共信用信息種類及懲戒措施的，僅限于法律、行政法規(guī)、黨中央、國務(wù)院政策文件；在地方層面，則僅限于地方性法規(guī)。此種安排，釋放了兩個(gè)清晰的信號(hào)：
其一，審慎。把權(quán)源做了前述限縮，意味著國家各部委、地方政府均不得通過政府規(guī)章、規(guī)范性文件等方式來增設(shè)公共信用信息種類及懲戒措施。以往雷區(qū)遍布、動(dòng)輒得咎、寸步難移的局面，有望得以極大地緩解。
此外，《基礎(chǔ)目錄》還規(guī)定，對(duì)于“涉及拖欠物業(yè)服務(wù)費(fèi)、公共交通逃票、闖紅燈等個(gè)人信息的納入，應(yīng)當(dāng)有法律、法規(guī)依據(jù)，符合情節(jié)嚴(yán)重或存在主觀惡意等標(biāo)準(zhǔn)，且經(jīng)有關(guān)部門依法依規(guī)認(rèn)定”。這樣的安排，也洋溢著審慎的光輝。這些行為，一來違法違約的情形輕微，二來可能是無心之失（如忘了繳納物業(yè)服務(wù)費(fèi)），三來可能存在合理前因（如可能是因?yàn)槲飿I(yè)服務(wù)不符合約定而拖欠），故而，《基礎(chǔ)目錄》增設(shè)了“符合情節(jié)嚴(yán)重或存在主觀惡意等標(biāo)準(zhǔn)，且經(jīng)有關(guān)部門依法依規(guī)認(rèn)定“等限制性條件。
其二，包容。地方可根據(jù)國家原則與精神，結(jié)合實(shí)際，通過地方性法規(guī)，制定各自的公共信用信息補(bǔ)充目錄與失信懲戒補(bǔ)充清單，與國家基礎(chǔ)目錄與基礎(chǔ)清單一起，適用于本地區(qū)。
此種安排，既合法理，又嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實(shí)。各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并不均衡，信用制度擬解決的問題也不盡相同，例如，上海屬于超大城市，人口高度集聚，道路交通管理、拍賣車牌、垃圾分類等，都可能需要運(yùn)用信用管理措施，而這些問題，在其他精細(xì)化管理需求并不特別迫切的中小城市，或許并不突出。
因而，《上海市道路交通管理?xiàng)l例》第五十八條規(guī)定，有下列情形之一的，相關(guān)信息納入本市公共信用信息服務(wù)平臺(tái)：（一）實(shí)施嚴(yán)重道路交通違法行為，依法被處以暫扣機(jī)動(dòng)車駕駛證、吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證、拘留等行政處罰的；（二）由他人替代記分、替代他人記分或者介紹替代記分的；（三）發(fā)生交通事故后逃逸的；（四）一年內(nèi)有五次以上道路交通違法逾期不履行處罰決定的。這是一種典型的地方性法規(guī)“補(bǔ)充目錄”，而且，不設(shè)兜底條款，給民眾以確定的預(yù)期。
另外，《南京市社會(huì)信用條例》將“褻瀆英烈，宣揚(yáng)、美化侵略戰(zhàn)爭和侵略行為，嚴(yán)重?fù)p害國家和民族尊嚴(yán)的”行為，列為屬于嚴(yán)重失信行為，是因?yàn)槟暇┻@方面的城市記憶非常慘痛；杭州將嚴(yán)重破壞西湖風(fēng)景名勝區(qū)、大運(yùn)河（杭州段）、良渚文化遺址、淳安特別生態(tài)功能區(qū)等生態(tài)環(huán)境、文化遺產(chǎn)的行為，列為嚴(yán)重失信行為，是因?yàn)楹贾葑鳛橹糜纬鞘校瑢?duì)于生態(tài)旅游資源極度珍視……值得注意的是，只有地方性法規(guī)才可以增設(shè)公共信用信息及懲戒措施。
程序規(guī)范，法益衡平
無論是《基礎(chǔ)目錄》還是《基礎(chǔ)清單》，均要求各地區(qū)在編制補(bǔ)充目錄與補(bǔ)充清單時(shí)，須嚴(yán)格以地方性法規(guī)為依據(jù)，廣泛征求地方各有關(guān)部門（單位）和相關(guān)市場(chǎng)主體、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者和社會(huì)公眾意見，并且在編制完成后5個(gè)工作日內(nèi)抄送國家發(fā)展改革委、人民銀行，并在“信用中國”網(wǎng)站及地方人民政府門戶網(wǎng)站公開。
“陽光是最好的防腐劑，燈光是最好的警察”。此種陽光與公開的做法，還打開了寶貴的意見聽取空間。
難得可貴的是，《基礎(chǔ)清單》還規(guī)定，國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵照合法、關(guān)聯(lián)、比例原則，嚴(yán)格依法依規(guī)實(shí)施清單內(nèi)的失信懲戒措施。
這里，最難理解的是關(guān)聯(lián)原則。為避免行政機(jī)關(guān)在行政管理時(shí)加入不正當(dāng)?shù)乃?xiàng)考慮，給行政相對(duì)人確立預(yù)期，應(yīng)當(dāng)要求行政機(jī)關(guān)按照合理行政原則，確定與本部門行政管理事項(xiàng)相關(guān)聯(lián)的信用信息范圍，作為開展分類管理的依據(jù)，并向社會(huì)公布。舉例來說，公安機(jī)關(guān)在辦理戶籍申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)公布與戶籍申請(qǐng)相關(guān)聯(lián)的信用信息，如遭受刑事處罰、非法燃放煙花爆竹、乘車逃票、欠繳公用事業(yè)費(fèi)等是否會(huì)影響戶籍申請(qǐng)，都要逐一列明，避免不當(dāng)擴(kuò)大懲戒范圍。
《基礎(chǔ)目錄》的最后，附上了“公共信用信息納入范圍的法規(guī)政策依據(jù)”，《基礎(chǔ)清單》的最后，也附上了“失信懲戒措施的法規(guī)政策依據(jù)”，條分縷析，堪稱兩幅邊界非常清晰的法治地圖。（作者：羅培新 上海市司法局副局長、法學(xué)教授）
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